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新预算法对地方政府性债务管理的影响

发布时间:2021-01-25 10:14:05 阅读: 来源:合模机厂家

新预算法对地方政府性债务管理的影响

我国地方政府性债务是经过多年形成的,在经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。但近年来,我国地方政府性债务出现了增速较快、对土地出让收入依赖较高等一系列问题,这与基层政府财力与事权不匹配、投资驱动型的经济增长模式以及地方政府不可持续的举债融资模式等密切相关。当前,我国政府性债务总体可控,但在“三期叠加”的新形势下存在着一定的局部风险隐患。新的预算法赋予地方政府依法适度举债融资权限,对于规范地方政府性债务管理,防范化解局部风险具有重要意义。  对我国地方政府性债务风险的基本判断

我国政府性债务是经过多年形成的,在经济社会发展、基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。目前,我国政府性债务风险总体可控,但局部地区存在一定的风险隐患,旧的举债融资模式不可持续。  (一)总体风险可控  截至2012年底,我国政府性债务的总负债率为39.43%,低于《马斯特里赫特条约》规定的60%的控制标准参考值。由于养老金负债等未纳入中央政府债务以及当前我国资产价格高企,负债率等指标可能存在一定的低估。但是,我国部分投向市政交通等领域的债务资金形成了可变现、有收益的资产,能够产生稳定的现金流。同时,我国政府拥有庞大的土地资产和国有企业资产,必要时可以处置政府资产偿还债务。因此,即使考虑到低估等问题,我国政府性债务的债务负担仍处于相对安全的区间。  从债务增速来看,审计署的最新数据显示,去年下半年到今年3月底期间,全国18个抽审地区的政府性债务余额增长3.79%,比2013年前6个月的平均增速下降7个百分点,债务增长速度有所放缓。此外,近几年,政府连续出台多个规范地方政府融资平台的文件,要求各地加强对政府融资平台的清理和管理,这些措施的效果正在显现。目前,我国商业银行地方政府融资平台的不良率在0.1%—0.2%左右,与商业银行1.08%的整体不良率相比,仍处于较低水平。总的来看,我国政府性债务风险总体可控。  (二)新常态下隐藏局部风险  以负债率、债务率等指标衡量,我国政府性债务风险总体可控。但在“三期叠加”的新形势下,局部存在一定的风险隐患。  一方面,由于区域发展状况、债务管理水平方面的差异,部分地区尤其是基层政府已出现偿债困难。截至2013年6月底,县、乡级政府负有偿还责任的债务余额为4.26万亿元,占地方政府债务的近40%。截至2012年底,有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%;其中,有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%,存在一定的风险隐患。  另一方面,当前我国正在步入“新常态”,在经济下行压力加大、房地产市场调整和产能过剩化解的背景下,地方政府的财政收支压力进一步加大,一些地区的财政收入已无法覆盖到期债务本息。受房地产相关税收增幅明显回落等因素影响,今年8月份地方本级财政收入同比增长6.6%,比1—7月份回落3.4个百分点。在新形势下,地方政府债务风险的防范和化解面临一系列新的挑战。  新预算法赋予地方政府依法适度举债融资权限的重要意义  2014年8月31日,全国人大常委表决通过了关于修改预算法的决定。预算法修订始于2004年,十载春秋,历经四审,终于尘埃落定。新的预算法传递出了建立现代财政制度的改革方向,在完善全口径预算管理制度、预算公开制度以及完善预算审查、监督、强化预算责任等方面都有明显进步。同时,新的预算法赋予地方政府一定的发债权,进一步规范地方政府性债务管理,对地方政府债务风险化解、新型城镇化建设等具有重要意义。  (一)化解地方政府债务风险  规范地方政府性债务管理是预算法修订的重要内容。1995年1月1日起实施的预算法规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”新的预算法则规定:“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”新的预算法赋予地方政府适度的举债权限,进一步规范地方政府性债务管理,有助于化解地方政府债务风险。  (二)有助于新型城镇化建设  新型城镇化是关系现代化全局的大战略,事关几亿人生活的改善。目前,新型城镇化建设的试点工作正在推进过程中。“以人为本”是新型城镇化的核心,要把进城农民纳入城镇住房和社会保障体系,促进约1亿农业转移人口落户城镇。在此过程中,地方政府在保障房建设、公共服务投资等方面的支出将会进一步加大。当前,我国正在步入“新常态”,经济增速回落,财政收支矛盾加大,各类风险逐渐暴露。修订后的预算法明确将地方政府债务纳入预算管理,将有助于规范地方政府的举债行为。同时,通过PPP(政府与社会资本合作)模式吸引社会资本进入公共服务领域,建立地方政府多元化可持续的投融资机制是新型城镇化建设的必然选择。   (三)有助于“量价并重”的货币政策调控  将地方政府债务纳入预算,硬化地方政府的预算约束有助于我国货币政策框架转向“量价并重”。传统的货币政策框架以数量调节为主,中介目标是货币供应量等数量指标。未来的货币政策框架将转向“量价并重”?在货币总量调控的同时,更加重视价格调控,即将央行的政策利率列入中介目标。近期,央行已经在通过PSL、SLF以及正回购等货币政策工具的利率引导市场利率。实际上,在预算软约束下,政府融资平台对利率不敏感。赋予地方政府适度的举债权限,地方政府举债融资的市场化程度将加大,地方政府债券市场“用脚投票”的机制将增强地方政府的预算约束,从而有助于货币政策框架的转型。  新预算法背景下地方政府债务管理的方向  预算法的修订,为建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制创造了良好的契机。为了实现地方政府债务的可持续增长,有效发挥地方政府规范举债的积极作用,下一阶段地方政府债务管理的重点主要有以下几个方面:  (一)继续扩大和推进地方政府债券自发自还试点  今年5月起,上海等10省市试点地方政府债券自发自还。10个省市2014年自发自还政府债券的额度为1092亿元,约占全部地方政府债券规模的27%,未来地方政府债券自发自还试点范围和规模将会进一步扩大。目前,试点地区的政府债券发行市场化程度还不是很高。试点省市的经济发展程度、财政状况不同,但自发自还政府债券均获得了AAA级评级。同时,评级只是对债券评级,还未实现对发债主体评级。此外,自发自还政府债券的利率大都低于或仅略高于同期限国债利率,没有实现市场化的价格。未来,要加快推进地方政府信用评级制度建设,逐步提高地方政府债券发行的市场化程度。  (二)逐步剥离融资平台的政府融资功能  规范地方政府性债务管理,防范化解局部地区的风险,不仅要加强对新增债务的管理,还要处理好存量债务,确保在建项目有序推进。  《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》提出,“规范政府举债融资机制,开明渠,堵暗道,建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制,剥离融资平台公司政府职能。”对于高成本的存量债务,要分类处理:融资平台中属于企业的债务,政府可通过补贴或PPP模式给予支持;属于政府的公益类债务,可通过申请发行债券转换成政府债务,纳入预算管理。2014年国务院批准的地方政府债券总规模为4000亿元,而今年到期的负有偿还责任的政府性债务为2.38万亿元。置换高息存量债务,优化期限结构,是化解地方政府债务风险的重要一步,但从目前的情况看,此举并不能一蹴而就,而是需要随着地方政府债券发行的规范成熟而逐步落实。  (三)鼓励社会资本通过PPP模式更多地进入公共服务领域  十八届三中全会提出要让市场在资源配置中起决定性作用。新常态下,宏观调控将更加注重市场的调节作用,鼓励社会资本通过PPP模式更多地进入公共服务领域,激发市场的活力。推进PPP模式还将缓解地方政府单纯依靠财政收入的资金压力,降低地方政府的债务融资需求,减少地方政府的新增债务。目前,各地已经在积极开展PPP模式的试点项目,各地区需在试点过程中不断积累经验,逐步扩大试点范围。  (四)将债务指标纳入地方官员考核机制  今年7月,多部委联合印发实施《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》,其中明确将地方政府性债务的举借、用途和风险管控等情况列为地方各级党委主要领导干部、地方各级政府主要领导干部的经济责任审计主要内容?经济责任审计结果将作为干部考核和任免等的重要依据。下一步,宜进一步细化经济责任审计中债务、环保以及民生改善等指标,同时把债务作为硬性指标纳入政绩考核,改变过去“以GDP论英雄”的官员考核机制,转变地方官员“透支未来”的行为,实现地方政府债务的可持续增长。

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